空间规划

一、开展全域土地综合整治要打好这三张牌

文章来源：浙江省国土整治中心

开展全域土地综合整治是贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的一个重要平台和切入点。2019年12月，自然资源部提出将组织开展全域土地综合整治试点工作。经过一年多的谋划，试点名单于近期公布，这项工作也正式进入实施阶段。如何把这一平台的作用发挥好，交出一份满意答卷，是每个试点都要深入思考的问题。笔者以为，尤其要打好统筹协调、整合资金、用好政策杠杆“三张牌”。

第一，在统筹协调上下功夫。从“土地整治”到“全域土地综合整治”，虽几字之差，却意味着内涵和外延的重大变化：已经由传统的土地整治工程治理向国土空间综合治理转变，已经从单纯的土地整治扩展到农村基础设施、人居环境、生态环境、空间形态、产业发展、社会治理等各个领域，涵盖农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复等诸多内容，涉及多个部门。

当下，面对农村各类建设空间衔接不足、内容交叉不一致、技术标准不统一等问题，想要真正实现全域全要素综合整治，必须加强“区域联动、部门协同”，形成“统一规划、整合资金、统筹项目”的管理模式，而不能只靠政府的强势推动或基层干部到各个部门“讨”项目，也要避免出现“各部门合力申报，批准后又各自为政”的现象。特别是编制规划和实施方案时，要避免出现两种极端：一是简单“拼盘”，只是将近期计划实施的各类项目进行打包，没有做到统一规划、设计、实施；二是过度“包装”，追求大而全，把各种还不成熟的生态环境整治、基础设施建设、新产业新业态类项目包装起来，实际又无法实施。

第二，在整合资金上下功夫。土地指标是实施全域土地综合整治“人、地、钱”良性循环的关键，但不能仅仅依靠土地指标的收益来作为资金的来源。笔者认为，土地指标的收益应主要起托底作用，关键还是要有效整合涉农资金，做到资金基本平衡，切忌用公共财政补贴几个村来树典型、搞“盆景”。与此同时，要积极探索市场化多元化方式，通过指标收购、生态保护补偿、配套产业用地等方式激发社会资本动力，推动社会资本参与全域土地综合整治。积极争取水、电、气、网等涉及民生行业的支持，落实价格优惠政策，降低农民安置配套建设的成本。

第三，在用好政策杠杆上下功夫。合理调整永久基本农田和盘活乡村存量建设用地，是开展全域土地综合整治的两大政策杠杆，“含金量”十足。但从各地前期的实践操作层面来看，还存在一定问题。比如，部分农民安置用地要先行占用永久基本农田，因调入地块还没有验收，永久基本农田数据库也无法调整，地方审批部门忌惮刚性约束和法定责任，虽然有经批准的永久基本农田调整方案和村庄规划，陷入进退两难的境地。又比如，城乡建设用地增减挂钩节余指标跨县使用时，难以做到拆旧区、建新区一一对应，且无法在相关报备系统中进行信息备案，只能通过挂账形式来处理。这些难题都需要进一步通过细化操作细则来解决，比如强化村庄规划的刚性约束、允许分期分批调整永久基本农田、探索增减挂钩指标式管理等等。

全域土地综合整治涉及面广，责任重大，它要着力解决广大农村长期以来存在的耕地碎片化、空间布局无序、资源利用低效、生态质量退化等现实问题。从宏观层面来看，它是拓展和优化国土空间布局、推进资源优配的重大平台，是优化生产要素布局、推进城乡融合发展的重要途径，更是优化生产要素布局、推进农业农村现代化的重要载体。这样一项工作，在推进过程中难免会遇到各种各样的问题，需要我们不断分析新形势、研究新问题，在解决问题的过程中完善工作、把准方向、提升质量，确保这项工作经得起历史的检验，让其成为惠及子孙后代的民心工程。

二、闲置农宅开发利用模式

摘 要：

   在实施乡村振兴发展战略的背景下,闲置农宅的盘活利用越来越受到各级政府的重视,合理高效的开发利用对于资源的配置效率、村集体和农民的权益保障、农村经济发展、乡村振兴具有深远意义。北京市房山区石板台村充分开发利用闲置农宅,大力发展民宿旅游项目,不仅壮大了集体经济,也使得农民的财产性收入不断增加。基于京郊宅基地现状,通过对石板台村开发利用模式为例进行分析,并针对京郊闲置农宅开发利用中所遇到的问题提出相应的建议。

我国工业化、城镇化进程的不断推进,北京市远郊区大量人口从村庄流出,选择进城务工、城市中购置房产安家等现象俨然成为一个很普遍的现状,这也使得农村大量人口外流,“空心村”现象日渐凸显。由于大量人口涌入城市,原本居住的农宅也大都无人居住,大量农宅被闲置,造成了巨大的资源浪费,使得农村的财产性收益得不到保障,进一步导致城乡居民间的财富差距矛盾更加突出。笔者通过对房山区石板台村的实地调研,总结整理出其对京郊闲置农宅开发利用模式的一些参考,对京郊闲置农宅的开发利用模式提供了更多的意见与启示。

1 研究背景

   闲置农宅是一块沉睡的资产,如何对这块沉睡中的资产进行盘活利用开发,是目前关注较高的一个热点问题。自十九大提出乡村振兴战略以来,各级政府对闲置农房的盘活给予了高度的重视。2018年中央一号文件《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中明确提出:完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。2018年4月,北京市农委等7部门公布发布了《关于引导盘活利用农民闲置房屋增加农民财产收入的指导意见》,对盘活利用开发闲置农宅的方向、方式和各部门的职责等方面给出了指导意见。农房是农村各主体的重要财产,一直是农村各主体进行活动的依托,构成了农村社会经济活动的基础[1]。进一步加快闲置农宅盘活利用,实现闲置农宅的市场化资源配置,充分保障闲置农宅市场价值,增加集体与农户财产性收益[2]。开掘好闲置农宅不仅能够让农民手中的农村产生经济效益,同时也能够吸引城市居民体验田园生活,能够将沉睡的农宅实现价值,为乡村发展引入资金血脉[3]。安徽合肥开始试点探索“共享农房”模式,通过互联网平台来将农村闲置农宅进行盘活[4]。浙江绍兴通过“闲置农房激活计划”来对闲置农房进行升级改造,从而带动乡村的振兴[5]。北京市在闲置农宅开发利用方面进行了实践探索,对闲置农宅的开发利用模式优化发展,进而增加农民收入,完善闲置农宅的有效利用,激活农村经济。

2 京郊农宅现状

2.1 一户多宅与新宅难批并存

   目前,农村宅基地依然延续使用福利性分配和无偿占用,管理过程中也片面注重宅基地的审批,而对后续的监管和约束有所欠缺。尤其是没有对旧房进行及时监督拆除,也没能及时地在规定的期限内将旧宅基地交出,使得大部分农户占新不让旧。另外由于家庭内部分家、地质灾害搬迁、新农村建设等原因,导致大部分农村地区的“一户多宅”的现象频发,从而进一步激化了土地闲置和日益增长的需求间的矛盾。

2.2 人员外迁与放而不弃并存

   北京市郊区农村大量的年轻人进城务工,节假日期间会选择返回家中,这种迁移并不是永久性迁移,这些人中大都不愿意放弃宅基地和农宅给其提供的稳定生活保障,从而出现了大量房屋闲置的局面。还有一部分人选择进城买房定居,而家中原有的农宅则被闲置,由于现行法律法规有限制,这些闲置农宅无法转让,而村集体在收回的过程中也困难重重。城市化进程不断加快,但当前宅基地退出机制仍缺失,这种情况下将会导致闲置农宅的数量还会不断增加。

2.3 相关法规禁止和私下流转并存

   目前,我国现行的有关法律法规就明确指出不允许将宅基地以任何方式售卖给城市居民,但暗地交易的现象还是无法遏制。自然资源部相关数据表明,在经济发展好的地区特别是城乡接合部,农民将自家闲置的宅基地和农宅以房屋买卖、出租、变相抵押等各种方式来进行私自流转,逐渐形成了一个地下的交易市场,有数据表明,这些私下流转的闲置宅基地和农宅的比例占10%～40%。根据相关调查,北京市郊区农村闲置宅基地和农宅主要以房屋买卖、租赁方式进行变相流转,而租赁的方式更为常见。

3 京郊村庄主要开发利用模式——房山区石板台村模式

    房山区石板台村通过“企业+村委会”模式,多方共同努力开发利用闲置农宅。房山区石板台村将闲置农宅回收为集体资产,拥有所有权,由企业进行开发、经营、管理。

3.1 资源优势

    石板台村环境优美,空气清新。拥有一条原生态峡谷——青湖片,谷深6 km,流域面积2.8 km2,两侧山峰峰峦叠嶂、绵延不绝、危峰兀立;原始植被覆盖率90%,各种中草药十余种;谷内水资源丰富,均为纯正山泉水,大小水潭遍布,泉水潺潺,风景秀丽。地理优势强,交通便利,G108国道可直接通往石板台村。

3.2 运作模式

    石板台村民宿开发项目采取的是企业+村委会模式。石板台村经济合作社将30套农宅院落和13.333 hm2 山场打包出租给北京韩建集团有限公司进行项目开发。村集体将闲置农宅、宅基地承租给企业,企业按照合同支付租金给村集体,开发、运营、管理均由企业负责。土地所有权归村集体所有,民俗项目有北京韩建集团有限公司经营,即经营权归北京韩建集团有限公司所有,北京韩建集团有限公司每年向石板台经济合作社支付租金。

3.3 经验启示

3.3.1 整体打包,综合管理。

    由于石板台村采取的模式是整体打包出租给北京韩建集团有限公司进行项目开发,这样就大大减轻了村集体的工作,村集体能够有更多的时间对本村的后续发展进行思考,去探求更多的适合本村的出路,制定更长久的发展规划。

企业有着更加丰富的经验,通过参照自己成功的经验去对项目进行灵活管理,能够更好地避免错误,确保项目的顺利运行。企业根据自己的管理经营理念去管理,能够使得项目更加健康长久地发展,同时也可避免与村集体之间有过多的意见分歧。

3.3.2 将大幅提升村民收入。

     根据双方达成的协议,在进行民宿开发的过程中,优先使用村内劳动力,村内劳动力不需要外出打工,这就把村民最头疼的问题给完美解决了,在当地就能进行就业,同时村民也能获得稳定的收入来源,村民收入不断提高,对摆脱“低收入村”帽子是一个很好的帮助。石板台村2016年人均收入7 095.8元,是房山区的低收入村,但经过和北京韩建集团有限公司的合作后,2017年人均收入达到9 215元,目前85%的低收入家庭已经脱低。

3.4 当前条件下存在的制约

3.4.1 地处山区,各项资源缺失。

    由于地处京郊,许多村庄里的农户还未脱低,村集体方面资金紧张,所以资金方面是一个很大的限制条件。同时石板台村处于山区,交通不便,在二次搬运和材料运输方面需要花费大量资金,这对于整修以及建设是一个很大的制约。近些年民宿市场的迅猛发展,行业竞争激烈、政府出台的相应的法规来限制门槛、村民意识跟不上,短期内见不到收益回报,就会在后续的开发建设中有所退缩。

另一方面,农村的劳动力大多为农民,教育程度低,总体素质不高,在民宿旅游发展方面无法进行有效的管理,而村集体也没有大量的专项资金来对村民进行专业培训。同时由于人才经费不足,人才的引进培养受到限制,加上山区生活条件水平和区位条件差,基础设施薄弱,交通欠发达,信息不灵,人文地理和工作环境都不尽人意,以及社会和医疗保障机制的不完善,也致使人才引进难、留不住,造成了民宿管理方面的高素质人才的缺乏。

3.4.2 村集体的参与程度不足。

    由于村集体干部趋于老龄化,思想认识方面可能会有些固化,村集体的参与主动性不强、认识不到位,可能会导致项目在执行过程中存在偏差,对村集体的日后发展可能带来困扰,以及项目的后续合作实施得不到顺利进行。村集体可能会过多地依赖政府、企业,如若村集体的在认识上不到位,可能会使得项目的持续性降低,导致项目出现偏差。

3.4.3 村集体长远规划欠缺。

    村民之间在对一些基础设施在改造过程中互不谦让,只着眼于眼前利益,价值判断失准,在改造过程中间存在较大的矛盾,而村集体由于缺乏计划,难以调和。村集体对目前闲置的农宅没有更进一步的规划,致使资源的浪费。要进一步对后续回收后的农宅进行规划利用,引进企业,注入资本,将闲置农宅充分合理地开发利用起来。

4 政策建议

   宅基地制度改革与创新,不仅是一项农村土地产权制度改革,更关系到整个国家的经济运行和社会发展等诸多问题,其中必然会涉及相关法律的修改和政策的调整。建立并完善宅基地和闲置农房“三权分置”的相关制度设计是实现宅基地和闲置农房“三权分置”以及切实保障各方利益的前提条件。因此,在探索闲置农房方面的创新时,必须坚持一定的原则,从我国的基本国情和农村的实际出发[6]。要突破以往管理制度的困局,勇于大胆创新改革,从而更加有效地盘活利用闲置农房,将农村经济带动起来,促进增长,让农民增收。

4.1 长远规划,打造特色产业

   村集体应该结合当地所具有的地域优势,依托当地的资源优势,充分利用当地的优势,将地方特色紧紧融入规划开发过程中,在不违反政策“红线”的基础上,适当地将“门”打开得大一些,积极鼓励社会资源和创新发展业态参与到闲置农房的流转中来,同时加强对各方进行监管,与此同时要扩大深化企业间的合作,对项目进行公开招标,透明化管理,吸引有实力的大企业来进行竞标投资开发,与企业共同打造出符合地方特色、有广阔市场前景的特色产业。要灵活采用各种有利合作开发模式,根据当地资源环境因地制宜发展各种产业,从而使得农民能多渠道增收[7]。

4.2 增加认识,提升主动性

    村干部在闲置农宅开发利用过程起到关键作用[8],要增加村集体的主动性,提高村集体的认识,转变意识,要让村集体积极融入开发建设当中,积极带领村民脱贫致富。要加强人才的培养,探索吸引下乡人才的特殊政策,提供满意的生活保障,打消下乡人才的担忧顾虑。要加强培训乡村规划及经营管理方面的人才,吸引外来年轻人才,给村集体注入年轻活力,提供新的年轻的想法,紧跟社会趋势,顺应时代潮流,为村集体的未来规划与建设寻找新出路,带领村民致富,使他们过上幸福生活。要加强村民的精神文明建设,增加农村生活的趣味性,提高村民的道德素质,努力打造一个有利于下乡人才成长和发挥才干的良好环境。

4.3 加大农村双基建设力度

   要进一步加强农村基础设施建设,在盘活闲置宅基地和农房的过程中,政府相关部门要把关注点放在农村的基础设施和基本公共服务设施建设上,加大投资建设力度,逐步改善农村基础设施和基本公共服务设施,对农村的基础设施和基本公共服务设施进行统一管理和配套的维护服务,对于在农村的建设与维护等方面所产生的费用,政府要提供充足的预算来予以保障,从而减轻农村集体经济组织的财政压力,农村集体经济组织才会有更多的精力投入到盘活闲置宅基地和闲置农房中来。

4.4 建立宅基地民主管理制度

   当前农村闲置农宅的财产权不能有效实现,农宅闲置资源浪费严重等问题都与宅基地管理制度有着密切联系[9]。健全农村土地管理议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、服务群众机制、矛盾纠纷调处机制,促进农村土地基层管理的民主决策、管理、监督[10]。对农村集体建设用地流转进行有效的监管管理,对宅基地的地下市场予以严厉打击,同时建立农村集体建设用地的公平自由交易市场的需求也越发强烈,要进一步落实《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中强调的建立农村集体经营性建设用地的入市制度,在政策允许的情况下,积极推动农村集体经营性建设用地入市,与城市国有建设用地同地同价同权,这样才能够使得宅基地的使用权能够真正得以流转。要广泛听取关于对宅基地的使用权的自由转让、出租、抵押等意见建议,并进一步规范和完善相关的政策法规,才能让农村集体经济组织没有后顾之忧,才能更好地去探索如何以出租、合作等方式来盘活利用空闲农房及宅基地,发挥更大作用。

三、乡村振兴：从衰落走向复兴的战略选择

作者：张强 (首都经济贸易大学区域经济学研究生李小颖、杨怡参与了文献整理。)

摘 要：乡村振兴是相对于农村衰落而言。农村衰落主要表现为农村居住人口过度减少而导致的空心化、老龄化等现象。实现乡村振兴, 需要将快速工业化、城镇化阶段以解决“促进农业劳动力就业转移问题”为主的指导思想转变为新时期以解决“转移后问题”为主的指导思想;需要对国民经济分配格局做出重大调整, 更快地补齐农村基础设施和公共服务的各项短板;需要改变各种发展要素主要由农村向城市单向流动的局面, 创造城乡要素双向流动、相互融通的新格局, 在激发农村内部动力和积极性的同时, 更加开放地吸引、吸纳农村外部的资源。

2016年, 我国人均国内生产总值达到了相当于8 000美元的经济发展水平, 即使按照5%的增长速度估算, 到2035年也将达到超过2万美元的发展水平。这是从农村趋于衰落到走向乡村复兴的转折阶段。顺应这一趋势, 2017年10月, 党的十九大提出, 到2020年建成全面小康社会必须坚定实施的“乡村振兴战略”, 以及2020—2035年显著缩小城乡差距、迈向共同富裕的战略目标。这标志着我国解决农业、农村、农民问题已经迈向了一个新时代。

一、关于乡村振兴的相关研究

关于乡村振兴的内涵。有研究者认为, 乡村复兴是对传统乡村转型概念的提升[1], 其内涵可概括为“外在内涵”与“内在涵义”。外在内涵即依照在城乡连续谱系中乡村所具有的独特性价值, 让乡村回归乡村, 使其在文化传承等方面发挥作用并与城市平等互补。内在涵义即在城乡平等的互补关系下, 乡村内部在经济、人居、治理和村民生计等方面实现自给与繁荣。也有研究者认为, 乡村复兴是在过度城市化形势下重新发现和彰显乡村“传统基因”的生命力[2], 在保持传统景观特质与文化风情的基础上扭转继续凋敝的局面[3]。可见, 乡村的“振兴”与“恢复活力”有着密切关联。针对城市化背景下存在贫困乡村过疏化与缺乏活力的问题[4], 有研究者认为, 乡村复兴是对当前快速城镇化过程中乡村衰败现象与乡村传统发展模式的反思, 旨在通过乡村重构焕发乡村发展活力, 实现乡村可持续发展[5]。为此, 有研究者提出要实施促进城乡双向流动政策, 并将保持乡村地区稳定和活力作为国家新型城镇化战略的重要政策取向和长期任务[6]。

关于乡村复兴的路径。许多研究者认为中国乡村转型与复兴的路径包括重振乡村产业活力、重塑乡村文化魅力、重组乡村治理结构、重构乡城平等互补格局及重建乡村政策保障机制[7,8,9]。有研究者从技术的视角认为应以村民的需求为切入点, 构建基于“人—技术—乡村”逻辑的技术路径[10]。有研究者从社会视角指出中国乡村复兴不仅是经济的复兴, 更应是生产和生活单位的多方面复苏, 乡村复兴依赖于社区自我发展能力的增强, 应积极发现以社区为基础的资源, 将各类社会组织的外部支持转化为内生动力[11]。一些研究者基于国家政权建设理论、国家与社会理论、现代化理论等分析框架, 阐述了村庄精英与乡村社会复兴的关系[12,13,14], 认为村庄精英是乡村复兴的实践主体, 提出建立常态化的精英吸纳机制、提高村庄精英的生活待遇、努力做好精英回流工作、支持民间组织发展、改革现行教育体制等实现乡村复兴的路径[15]。还有研究者着重讨论了作为实现乡村复兴积极之路的城市与乡村间要素健康流动[3], 提出要实施促进城乡双向流动政策, 既要鼓励农民进城, 也要鼓励、引导企业下乡和有志青年返乡创业[16];为此, 乡村复兴最根本的途径应从破除阻碍乡村发展的体制机制入手, 包括建立城乡要素自由流动的市场机制、完善农民地权和推动乡村自组织化[17]。有研究者尝试构建资本驱动模式, 并指出在资本驱动乡村复兴过程中, 既需要自上而下的资本投入与监管机制的建立, 也需要自下而上的乡村自主发展与治理体系的完善[18]。还有研究者从乡村旅游视角对乡村复兴路径进行了剖析, 认为乡村复兴应与美丽乡村建设结合起来, 比如将乡村公园模式视为一种有效模式[19]。有研究者进一步从要素、城乡联系、空间三个方面探索了乡村复兴机理, 总结了乡村复兴的四种模式:资源置换型、经济依赖型、中间通道型、城乡融合型[5]。

值得注意的是, 最早关于乡村振兴的研究多基于大城市郊区的观察[20,21], 这似乎也体现出乡村振兴在大城市地区的先行性。比如, 早在21世纪之初对北京郊区的研究就指出, 按照城乡一体化所确定的方向和道路, 传统意义上以农业生产和农民居住的“农村”正在向产业活动、就业人口及居住人口多样化的“乡村”转变;乡村与城市的融合促成了乡村的新功能和新变化, 也必将促成乡村走向复兴[22]。依据对大城市地区与其他农村地区采用同一些重要用语 (比如农业多功能、城乡一体化、城乡融合等) 的时间先后, 有学者指出大城市地区“先行”并非“独行”, 其间研究与实践大致有10~20年的滞后间隔。

2017年10月十九大召开以来, 出现了对乡村振兴的多方面的诠释, 学者们从不同角度见仁见智。大致侧重于这个战略的提出背景、意义内涵、覆盖领域、实现路径、工作重点、存在问题等主题。中农办韩俊指出, 乡村振兴战略是新时代十九大提出的七大战略之一, 是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的重大战略任务, 是中央对“三农”工作做出的新的战略部署, 是农业农村发展到新阶段的必然要求, 其总要求是坚持农业农村优先发展, 努力做到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。农业部长韩长赋指出, 把乡村振兴战略作为新时代的战略写入党章修正案是史无前例的;实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手, 有丰富内涵和系统要求;当前我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡, 最大的发展不充分是农村发展不充分;全面建成小康社会, 农村是短板, 农业是短腿;如果说, 实现全面建成小康社会的第一个百年目标要消除绝对贫困, 那么实现国家现代化的第二个百年目标就要缩小城乡差别。全国人大财经委陈锡文指出, 乡村的衰弱不是必然规律。在实现现代化的过程中农业、农村、农民到底会发生什么变化, 实现现代化以后城乡格局是什么样的局面, 需要我们自己的探索。中国人民大学刘守英提出, 乡村振兴战略是对重农业、轻乡村的矫正, 从“城乡统筹”到“城乡融合”体现了政府主导下“以城统乡”思路的转变, 其核心是城市和乡村文化共存共荣, 相互依赖需求。中国社会科学院学部委员张晓山认为, 实施乡村振兴战略是社会主义新农村建设的升级版, 是从根本上解决三农问题的行动纲领。将乡村振兴战略的内容与新农村建设相比较, 内涵与外延都有很大的提升。产业兴旺突出了产业发展的重要性和一二三产的融合发展, 生活富裕标志着农民群众的生活水平要有更大的提高。治理有效强调治理体制与结构的改革、完善及治理效率, 生态宜居是乡村建设理念的升华, 是一种质的提升。农业部农村经济研究中心宋洪远认为, 乡村振兴的总要求把产业兴旺摆在第一位, 乡村产业兴旺必须发展现代农业, 通过农业供给侧结构性改革, 推进农业现代化, 突出抓好加快建设现代农业产业体系、现代农业生产体系、现代农业经营体系三个重点;实现乡村产业兴旺必须大力推进农村各项制度改革。国发中心农村部叶兴庆认为, 从村容整洁到生态宜居的主要变化是更加强调加强生态建设, 在农业农村发展中尊重、顺应、保护自然, 建设人与自然和谐共生的农业农村现代化;农村基础设施条件的改善以及基本公共服务从无到有的变化等, 都为实现生态宜居打下了坚实的基础;关键是要建立健全激励机制, 使农民从绿色发展中得到真金白银, 使绿色生产成为农民的自觉行动。中国农业大学农民问题研究所朱启臻指出, 实现乡村振兴必须解决撤点并校、限制农民建房、撤村并村、不尊重小农、以脱农为荣、城乡缺乏双向流动等问题。农业部经管司张红宇特别强调了小农户仍然是中国农业经营的基本面, 也是发展农业、繁荣农村、巩固执政基础的依靠力量;要引导新型经营主体通过股份合作、产业化经营、社会化服务等方式, 带动小农发展现代农业, 共同分享现代化成果。

从上述研究看, 农村经济学界比较注重从农业农村本体发掘乡村振兴的内在动力和机制。城市、地理、规划等学界更侧重于从城市与乡村之间的关系上探索乡村振兴的外部激励或条件。本文基于最近十余年围绕这一主题所进行过的研究, 试从城乡联系的视角, 对乡村为什么要振兴、为什么能够振兴、振兴什么以及怎样振兴做一个初步讨论。

二、乡村为何必须振兴

在整个工业化和城镇化的阶段, 农村劳动力从农业向非农产业转移和其中一部分人口向城镇流动是一个众所周知的、无可非议的自然历史过程。这个过程的基本趋向是农村各种可流动资源或要素单向地流向城市, 特别是流向具有极大集聚力的发达地区和中心城市。这个过程所导致的结果具有双重性:一方面是大量农村人口进入城镇就业和居住, 不仅增加了家庭收入, 也逐步充分地享受到城镇福利;同时, 城市经济得益于此, 以空前的速度、规模和效率不断扩张, 成为国家和区域发展的主导。另一方面, 农村资源或要素“过度”流出, 也使大量农村地区的村庄和中小市镇弱化了可持续发展所必要的人力、物力、财力和聚集力;加之以为追求“效率”而撤并行政乡村及其中的义务教育、医疗卫生、生活服务等各种为基层服务的机构设施, 就更加速了较低龄原住人口的流失。所以总体而言, 工业化和城镇化历史过程显著的积极作用是, 增加了社会财富, 提高了福利水平, 加强了增长效率;在一定条件下也会产生一些负面效应, 主要是同时发生了城市的“膨胀症”和农村的“凋敝症”, 甚至导致所谓“马太效应”。

对于其中的“农村病”, 一些国家自进入工业化、城镇化阶段的中期就开始调整城乡关系的政策导向, 主要是实行以工哺农、以城补乡, 避免农业、农村进一步走向过度衰落。从先行工业化国家的实践看, 有些取得了不错的效果, 有些效果却不甚理想, 最后仍未能遏止住“大的越大、衰的越衰”那样一种两极分化的历史道路。正反两面的经验教训告诉后来者, 在工业化、城镇化阶段到达一定水平的时候, 就需要及时调整城乡关系的战略, 从规制层面避免导致城乡“过度”分化的走势:一方面是避免农村资源因过度流失而导致最后衰落, 另一方面是避免大城市 (尤其是其中心城) 地区产生过度的“拥挤效应”。解决农村问题与解决城市问题相辅相成。值得注意的是, 上述“一定水平”, 并非指达到统计上所谓“高度城镇化”之时。

城市发展为什么不可同时令乡村衰落下去?乡村为什么需要与城市一道繁荣起来?根本原因在于城市需要多功能农业的产品供给, 需要广大乡村绿色空间的生态支撑, 需要有从事农业、守护生态的职业工作者, 也需要城市为留住“乡愁”、留住“绿水青山”而向绿色空间的守护人提供更多、更好的服务。正像在京津冀协同发展中广大农村地区为其双核心城市提供了体量超过10倍的生态空间支撑一样, 我国各个城市周边的农村地区乃至全国所有农村地区, 实际上也为我国的城市经济社会可持续发展提供着绿色空间与生态支撑。这是城市发展的内在之需, 是振兴乡村的原本之理, 是现代化强国建设的现实与长远之道。乡村振兴是国家振兴的重要内容。城市振兴与乡村振兴缺一不可。

乡村振兴是相对于农村衰落而言。农村衰落主要表现为农村居住人口过度减少而导致所谓“空心化”现象, 同时伴以居住人口和农业从业人口“老龄化”现象。由于目前尚缺少对农业就业转移以多少为“适度”、何种状态为“过度”的研究, 还很难精确地描述出我国不同地区农村人口外流的“过度程度”, 只能根据对案例和现实观察的经验做出判断。但是, 即使仅以村庄的空心化和务农人口的老龄化作为“过度转移”的主要标志, 也可以得到这样一个假设, 即实现乡村振兴的基本内容和主要标志之一, 是乡村地区保持一定数量的人口规模, 其中保持年轻人口占有一定的比例。如果这个观点成立, 那么是否可以认为乡村振兴至少应包含以下内容:一是振兴乡村社会, 即改变留守农村地区多数村庄的人口只剩老弱妇幼的结构, 使农村重新焕发出年轻人的活力。二是振兴乡村产业, 特别是那些承载乡村功能、能够容纳更多年轻人就业的产业, 主要是农林等绿色产业以及为便利宜居、休闲等服务的产业。三是振兴乡村文化。乡村文化是传承历史传统并植入现代基因而形成的地方特色突出、乡土气息浓厚的文化。悠久的乡村文化是从古代到近代直至新中国成立以来各个时期的文化, 包含农业耕作文化、村巷建筑文化、庭院居住文化、饮食文化, 丰富多彩, 引人入胜。所谓“留住乡愁”实质上是留住奔乡愁而来的人。有人才、有文化的阅读欣赏与坚守传承。四是振奋乡村精神。乡村原本的主体是世代居住在那里的农民。农民所从事的农业其实是专业技术知识含量极为丰厚的职业, 从事农业的农民是十分勤劳、充满智慧的群体。尤其在当代社会, 职业农民已经成为田园、山水、森林、荒野等大自然的最忠实的守护人。所以, 农业理应是受人尊重的职业, 农民理应是受人尊重的劳动者。农民的职业自信是留住乡村、坚守乡村、振兴乡村的原动力。

三、乡村为何能够振兴

工业化和城镇化的本来意义就是一个解决城乡关系问题的过程。但就工业化和城镇化作为自然过程而言, 其结果可能并非缩小, 反而扩大了城乡之间的发展差距。要使这个自然过程能够达到缩小城乡差距的效果, 就需要植入政策干预的“变量”, 才能缓解差距扩大, 从而解决乡村经济社会发展不充分、相对落后于城市而导致发展不平衡的问题。新中国成立以来, 中央一直把建设新农村作为工作重点。党的十六大提出过“统筹城乡经济社会发展”的方针, 十七大提出过“形成城乡一体化发展新格局”的重大历史任务, 十八大将城乡一体化提升到解决三农问题的根本途径的空前高度。应该说, 在我国出现于20世纪80年代并在10年前被确认为重大历史任务的“城乡一体化”用语及其所内含的体制机制体系, 实质上就是解决工业化和城镇化快速发展过程中被拉大的城乡差距问题的根本途径和有效对策。十九大报告在即将达到的2020年形成城乡一体化发展新格局的阶段性目标的基础上, 进一步提出了进入城乡关系变化新时期旨在走向最终消除城乡差距、实现城乡公平的新目标。实现这个目标最重要的战略导向, 就是建立完善城乡融合的体制机制和政策体系、支持农业农村优先发展的要素配方式。这是确保我国乡村从走向衰弱到走向复兴的最重要的因素。

从城乡一体化到城乡融合的提出, 体现了也适应了在城镇化达到一定水平条件下的城乡空间关系变化的趋势。城镇化的历史过程不仅仅是一个在一定阶段内从事农业和居住农村的人口向城市地区流动的向心聚集过程, 在一定阶段、一定条件下也会出现城市地区的人口从中心向外围、从城市化地区向非城市化地区离心疏散的流动过程。前种疏散有时被称为“郊区化”现象, 后者疏散有时被称为“逆城市化”现象。这两种疏散现象都是进入较高城镇化水平时的阶段性现象或趋势。对于这类现象, 学术界做过多种多样的解释。从根本上说, 这是对“城市病”也是对“农村病”疗愈的市场经济方式。尽管各国在这种趋势下所采取的对策、所走过的道路各有不同, 其结果是:在农村地区从事农业的人口不断减少的同时, 居住人口却不发生成比例的减少。换言之就是, 在农村地区居住的人口中, 从事农业的人口比例出现不断下降。这样, 传统上以农业生产和农业工作者居住为主的“农村”, 就逐步演变成为产业多样化和居住人口职业多样化的“乡村”, 传统上较为单一性的农村功能也逐步演进成为具有农业和其他产业的生产功能, 也具有宜居、休闲、生态等多功能的乡村。产业、职业以及功能的多样化, 导致了在之前阶段似乎已经走到了穷途末路的农村社会, 重新焕发出新的活力。

总结先行国家的这段历史可以发现, 在许多国家出现过的这个过程并非都以在农村地区的聚居点兴办产业为起点, 而首先出现的往往是“居住的疏散化”。以居住为先行的疏散化最重要的意义在于带动了各类公共服务的疏散化, 即由居住人口增加带动零售业、批发业等生活服务业兴起, 并在逐渐导致制造业乃至总部疏散化的过程中, 保持了这些地区与中心城市居住区同等的公共服务水平。可见, 改善乡村居住与生活服务条件的意义和作用, 绝不亚于发展产业。从这个意义上看, 我国最近十余年在新农村、美丽乡村、小城镇等建设中不断改善农村地区的基础设施与公共服务, 也同时正在创造着城市资源或要素外向流动的物质基础。随着基本公共服务城乡均等化和优质公共服务区域配置均衡化, 随着城乡多方面生活条件差距逐步缩小, 乡村振兴也将具备越来越成熟、越来越有利的条件。

四、对乡村如何实现振兴的讨论

实现乡村振兴, 首先需要正确把握现阶段城乡人口流动态势的判断, 转变快速工业化和城镇化阶段偏重于促动人口从农村流向大城市地区的指导思想。历经新中国成立近70年的工业化、城镇化进程, 尤其是改革开放40年来加速工业化、城镇化的进程, 我国的经济社会发展已经进入了一个新的时代。但是近年来凸显出一个观念与实践之间的矛盾:一方面是统计的人口城镇化率还只有百分之五十几 (有研究者以进城农民享受服务程度不高为由, 甚至提出应以更低水平来估算我国的人口城镇化率) , 在这个城镇化水平上, 大规模的农村人口就业转移理应方兴未艾;另一方面人们看到的却是农村衰落的真切现实。这种现实与继续“大规模转移”的城镇化率形成了鲜明的反差。究竟是人们的眼睛出了毛病, 还是数字和观点出了偏差?本文认为:不应以统计的“人口城镇化率”为依据去判断我国城镇化发展阶段①, 不应以欧美国家种养业的从业比重作为我国农业从业人口减少程度是否“到位”的标示。应从我国农业结构与功能的国情出发来考虑农业人口的存量目标;应从农村已经普遍出现老龄化、空心化的现实情况出发, 将快速工业化、城镇化阶段以“促进农业劳动力就业转移问题”为主的指导思想转变为工业化阶段后期乃至工业化后以解决“转移后问题”为主的指导思想。在继续帮助农业人口适度转移就业、并解决转移就业农民市民化问题的同时, 更加注重解决农村的人口怎样“留住”、怎样“进入”、怎样留得“舒心”、怎样“入”得“流畅”的问题。通过“留”与“入”, 促进乡村的稳定、繁荣与复兴。如果将指导城乡关系的观念停留在继续鼓励从乡到城的大规模人口转移, 延续对“空心村庄”的拆并, 很可能就会使已经出现的“过度转移”雪上加霜, 势必导致农村更严重的衰落、萧条甚至凋敝。

实现乡村振兴, 需要坚持“以农为本”发展乡村产业的方向。自15年前开启统筹城乡一体化发展的重大转变以来, 农村过去主要靠乡村集体自我供给公共服务的做法已发生了根本改变, 过去曾出现过的那种“村村点火冒烟”现象借以存在的基础已得到了根本扭转。这种转变为农民聚力务农创造了必要的制度条件。但是由于多种因素制约 (特别是相关领域的政策和改革尚未到位) , 多数农业的经济效益低、务农的经济收入低, 包含相对复杂劳动因素的农业劳动难以获得相应的必要报酬, 因而年轻人 (特别是小农户) 务农积极性不高。根本改变这种状况需要从科学技术、政策措施、体制机制等多方面着力, 推进农业产业链条现代化。同时, 应在农村地区大力发展各类生产性、生活性服务业, 尤其是有助于发挥乡村宜居、休闲、康养等功能的产业, 发掘乡村集体和家庭积累财产的“金山银山”, 让乡村居民更多地获得不动产经营收入。

实现乡村振兴, 需要在发展产业的同时更加注重并加强农村建设, 按照农村优先发展的要求对国民经济分配格局做出重大调整, 更快地补齐农村基础设施和公共服务存在的各项短板, 改变农村生活条件长期落后于城市的状况。应解决的一个认识问题是:在城市地区 (特别是大城市地区、特大城市地区及其中心城市) 已经长期成为国民经济发展的主导地区的条件下, 在城市建设应趋于成熟的条件下, 是否应保持城市地区发展建设相对稳定, 是否应以保持城市相对稳定来适当抑制投入不断加密、设施反复改造、景观过度美化等投资冲动, 以节约空间留出未来发展的余地, 以节约财力增大投向乡村的份额, 以转变城市发展方式来促进加快乡村建设, 以集体土地上建设城镇的自主城镇化道路来减少城镇化的经济成本与社会矛盾, 从而缓解农村人口继续向大城市地区过度流动的盲目性。应解决的另一个认识问题是:对现已“空心”的大量村庄应如何规划建设?目前的一种做法是实行因空而拆、见空即拆, 究其理由实际上是以农村将继续衰落的预期作为规划建设的依据。在新的条件下, 是否应有一部分村庄须以慎重的判断对待空心村、空心房的处置, 是消极被动地拆房腾地, 还是着眼长远、积极主动地考虑新的对策, 是亟待研究的现实问题。

实现乡村振兴, 需要进一步形成并不断完善城乡融合的体制机制和政策体系, 改变过去主要由农村向城市单向流动的局面, 创造城乡要素双向流动、相互融通的新格局。实现乡村振兴固然需要激发农村内部的动力和积极性, 同时也需要更加开放地吸引吸纳农村外部的资源。值得反思的是:多年来对解决三农问题所做的大量研究虽然有力支撑了三农问题的解决, 但是在不断提高农业发展水平、农村建设水平、农民收入水平的同时, 却未能预见、未能防止、也未能扭转多年以来许多农村地区实际上处于持续老龄化、空心化甚至衰落凋敝的局面。实践与理论如此大的反差, 是否促使富有农村经验的研究工作者在“乡村振兴战略”研学中进行一些新的反思, 从“跳出农村看农村”当中更多地找到实现乡村振兴的新资源、新动力、新理念。

作者简介：张强 (1953-) , 男, 北京人, 首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授, 博士生导师, 研究方向为城乡一体化